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林小昭
一位熟悉《規(guī)劃》的知情人士說，全國城鎮(zhèn)化工作會議最快也要到兩會之后才能召開，開這個會議要拿出一些具體的方案，比如已經(jīng)編制完成的《規(guī)劃》，目前仍在征詢意見中
近日有媒體報道稱，全國城鎮(zhèn)化工作會議正在積極籌備，城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 (2011~2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成，即將對外發(fā)布。
“目前還沒最后確定什么時間召開會議。”一位參與《規(guī)劃》編制的人士告訴《第一財經(jīng)日報》，目前《規(guī)劃》應該已經(jīng)編制完成并上報，有望在今年兩會后出臺。
另一位熟悉《規(guī)劃》的知情人士說，全國城鎮(zhèn)化工作會議最快也要到兩會之后才能召開，開這個會議要拿出一些具體的方案，比如已經(jīng)編制完成的《規(guī)劃》，目前仍在征詢意見中。
《規(guī)劃》或兩會后出臺
消息稱，《規(guī)劃》由國家發(fā)改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個部委共同參與編制?！兑?guī)劃》將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設。中國人民大學經(jīng)濟學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長孫久文說，《規(guī)劃》估計在兩會之后出臺，內(nèi)容可能和全國主題功能區(qū)規(guī)劃比較接近。
前述熟悉《規(guī)劃》的人士說《規(guī)劃》在征詢過程中有很多不同的意見，“規(guī)劃本身還不夠成熟，仍需要討論和商量。” 他認為，《規(guī)劃》應該體現(xiàn)新型城市化理念，即集約、智能、低碳、綠色的理念，解決農(nóng)民工進城、市民化等問題。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成也認為，目前城鎮(zhèn)化過程中最大的挑戰(zhàn)還是農(nóng)民工進城問題，雖然中國城鎮(zhèn)化率已達到51%，但若以享受城市公共服務的戶籍人口計算，僅有36%左右，剩余15%左右的農(nóng)村進城人口只是在城市里打工，統(tǒng)計為城市人口，但并沒有享受到和市民一樣的公共服務和社會保障，是“半城市化”。
肖金成對本報說，只有解決好進城農(nóng)民工的市民化問題，才能將人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，土地才可能進一步集中，農(nóng)業(yè)集約化以及農(nóng)民收入才有可能提高。“這是一個系統(tǒng)工程，主要矛盾在城市，不在農(nóng)村。”
但要解決進城民工的市民化問題并非易事。過去城鎮(zhèn)化主要是地方政府層面的推動，盡管在城市擴張方面取得不少成績，但在涉及深層次的戶籍改革、農(nóng)民工市民化等方面，進展甚微。2012年8月，媒體曾披露，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
戶籍制度改革直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。“他們希望年輕的在這里干活，年齡大的回去，不想解決這部分人市民化問題。”對此，肖金成認為，國家應該出臺相應的、強有力的政策配套和制度供給。
縣改區(qū)迎熱潮？
在城鎮(zhèn)化熱潮下，地方城市的擴張熱情亦隨之高漲。例如蘭州的削山造城，部分沿海城市的填海造城、海濱新區(qū)建設等；不少地方對撤縣建區(qū)也熱情高漲。
2012年12月，清遠市清新縣撤縣設區(qū)獲批，設立清遠市清新區(qū)，以原清新縣的行政區(qū)域為清新區(qū)的行政區(qū)域。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國醞釀撤縣設區(qū)的地方多達數(shù)十個。
有專家認為，對一些轄區(qū)人口、城市產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完全融入城市的郊縣而言，撤縣建區(qū)是必要的。但對部分遠郊縣和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度不大的縣來說，撤縣建區(qū)只是為了擴大城市經(jīng)濟統(tǒng)計規(guī)模。在部分地方實行省管縣之后，地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制，出于這種目的，很多地方掀起了縣改區(qū)的熱潮。
國家行政學院公共行政教研室主任竹立家說，根據(jù)調(diào)研，一些距離地級市較遠、自身特色經(jīng)濟較為突出且有輻射帶動作用的縣，改為市轄區(qū)后很多權(quán)限收歸市里，這些縣變成了“半級政府”，城市的整體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展定位、基礎設施建設和歷史特色等都受到了限制，從而制約了自身發(fā)展。“改為區(qū)之后很多地方的自身內(nèi)在生長動力也隨之弱化。”
根據(jù)民政部統(tǒng)計，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市從400個降到369個。一些百強縣如順德市、南海市、錫山市、吳江市等已相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。而廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等全國各區(qū)域發(fā)達縣市也將變區(qū)。
“過去十多年，地級市發(fā)展速度很快，發(fā)展過程中吸附了周圍一些優(yōu)秀縣的發(fā)展能量，并把一部分縣(市)改為區(qū)，以前縣改市的方向就轉(zhuǎn)為縣改區(qū)。”竹立家說，大規(guī)模的縣改區(qū)會造成資源過度向中心城市集中，而缺乏合理的城市等級體系，農(nóng)村現(xiàn)代化所需要的資源也將十分有限。
竹立家說，中國是個巨型大國，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村十分重要，必須保留相當數(shù)量的農(nóng)村人口，縣級政府機構(gòu)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要保障。相比而言，縣改市、鎮(zhèn)改市更有利于強化農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
日前浙江正爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設市試點，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。按照計劃，首批入選的27個實力強、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)將有望變成鎮(zhèn)級市。
“將來城鎮(zhèn)化的重點應該在縣城、城關(guān)鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，這是一個大的方向。”北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為。
